Súmula 347-STF

No julgamento do MS 35410/DF, o STF decidiu que: O Tribunal de Contas da União, órgão sem função jurisdicional, não pode declarar a inconstitucionalidade de lei federal com efeitos erga omnes e vinculantes no âmbito de toda a Administração Pública Federal. Impossibilidade de o controle difuso exercido administrativamente pelo Tribunal de Contas trazer consigo a transcendência dos efeitos, de maneira a afastar incidentalmente a aplicação de uma lei federal, não só para o caso concreto, mas para toda a Administração Pública Federal, extrapolando os efeitos concretos e interpartes e tornando-os erga omnes e vinculantes. STF. Plenário. MS 35410, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 13/04/2021. Na linha do voto do Ministro Alexandre de Moraes, as Cortes de Contas, na qualidade de órgãos técnicos de fiscalização contábil, financeira e orçamentária, são instituições cujas competências se encontram estritamente estabelecidas na Constituição, sendo “inconcebível a hipótese de o Tribunal de Contas da União, órgão administrativo sem qualquer função jurisdicional, exercer controle de constitucionalidade nos julgamentos de seus procedimentos” (MS 35.410, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 5.5.2021). Veja abaixo um resumo dos argumentos dos Ministros Alexandre de Moraes e Gilmar Mendes expostos nesse julgamento: Não cabe ao Tribunal de Contas, que não tem função jurisdicional, exercer o controle de constitucionalidade de leis ou atos normativos nos processos sob sua análise O Tribunal de Contas é órgão técnico de fiscalização contábil, financeira e orçamentária, que tem suas competências delimitadas pelo art. 71 da Constituição Federal. Compete ao Tribunal de Contas exercer na plenitude todas as suas competências administrativas, sem obviamente poder usurpar o exercício da função de outros órgãos, inclusive a função jurisdicional de controle de constitucionalidade. Esse mesmo raciocínio se aplica para outros órgãos administrativos, como o Banco Central, o CADE, as Agências Reguladoras, o CNJ, o CNMP, o CARF. Todos eles também estão impedidos de realizar controle de constitucionalidade. Permitir que o Tribunal de Contas faça controle de constitucionalidade acarretaria triplo desrespeito à Constituição Ao declarar incidentalmente a inconstitucionalidade de dispositivos de lei aos casos concretos submetidos à sua apreciação, o Tribunal de Contas, na prática, retira a eficácia da lei e acaba determinando aos órgãos da administração pública federal que deixem de aplicá-la aos demais casos idênticos, extrapolando os efeitos concretos e entre as partes de suas decisões. Isso faz com que ocorra um triplo desrespeito à Constituição Federal, tendo em vista que essa postura atenta contra: · o Poder Legislativo (que edita as leis); · o Poder Judiciário (que detém as competências jurisdicionais); · o Supremo Tribunal Federal (que possui a missão de declarar constitucional ou inconstitucional as leis ou atos normativos, de forma geral e vinculante). A declaração incidental de inconstitucionalidade somente é permitida de maneira excepcional aos juízes e tribunais para o pleno exercício de suas funções jurisdicionais, devendo o magistrado garantir a supremacia das normas constitucionais ao solucionar, de forma definitiva, o caso concreto posto em juízo. Trata-se, portanto, de excepcionalidade concedida somente aos órgãos exercentes de função jurisdicional, aceita pelos mecanismos de freios e contrapesos existentes na separação de poderes e não extensível a qualquer outro órgão administrativo. Impossibilidade de transcendência dos efeitos do controle difuso Vale ressaltar que a possibilidade de exercício do controle de constitucionalidade pelo TCU é mais grave do que somente a configuração de usurpação de função jurisdicional por órgão administrativo. Isso porque os efeitos dessa decisão da Corte de Contas poderiam ser estendidos para todos os procedimentos administrativos no âmbito da Administração Pública. Explicando melhor: o controle difuso exercido administrativamente pelo Tribunal de Contas traria consigo a transcendência dos efeitos, pois, na maioria das vezes, ao declarar a inconstitucionalidade ou, eufemisticamente, afastar incidentalmente a aplicação de uma lei federal, o TCU não só estaria julgando o caso concreto, mas também acabaria determinando aos órgãos de administração que deixassem de aplicar essa mesma lei para todos os demais casos idênticos, extrapolando os efeitos concretos e interpartes e tornando-os erga omnes e vinculantes no âmbito daquele tribunal. A decisão do TCU configuraria, portanto, além de exercício não permitido de função jurisdicional, clara hipótese de transcendência dos efeitos do controle difuso, com usurpação cumulativa das competências constitucionais exclusivas tanto do STF (controle abstrato de constitucionalidade – art. 102, I, “a”, da CF/88), quanto do Senado Federal (mecanismo de ampliação dos efeitos da declaração incidental de inconstitucionalidade – art. 52, X, da CF/88). Assim, se o TCU decide que é inconstitucional a lei que concedeu determinada gratificação a servidor público federal, na prática, essa decisão tem efeitos erga omnes e vinculantes no âmbito da Administração Pública federal. Logo, na prática, o TCU estaria retirando essa lei do ordenamento jurídico. Haveria, portanto, a transcendência dos efeitos do controle difuso, instituto que o STF não admite nem mesmo para as suas próprias decisões (Reclamação 4.335/AC). Assim, a transcendência dos efeitos do controle difuso não é admitida em nosso ordenamento jurídico constitucional nem mesmo em âmbito jurisdicional, quanto mais em âmbito administrativo. Ofensa ao papel do STF de guardião da Constituição Aceitar a possibilidade de exercício de controle difuso pelo Tribunal de Contas da União seria reconhecer substancial e inconstitucional acréscimo à sua competência de controle da atividade administrativa e financeira da administração pública federal, quando o próprio legislador constituinte de 1988 não o fez. Ademais, isso representaria ofensa à missão constitucional conferida ao STF de “Guardião da Constituição”. Um breve histórico sobre o enunciado A súmula 347 foi aprovada em 13/12/1963, em contexto constitucional totalmente diferente do atual. Até o advento da Emenda Constitucional 16, de 1965, que introduziu em nosso sistema o controle abstrato de normas, admitia-se como legítima a recusa, por parte de órgãos não jurisdicionais, da aplicação de lei considerada inconstitucional. A introdução do controle abstrato, em 1965, representou uma alteração relevante no sistema de controle de constitucionalidade. A Constituição de 1988, por sua vez, introduziu mudança radical no nosso sistema de controle de constitucionalidade. A Constituição de 1988 reduziu o significado do controle de constitucionalidade incidental ou difuso ao ampliar, de forma marcante, a legitimação para propositura da ação direta de inconstitucionalidade (art. 103), permitindo que praticamente todas as controvérsias constitucionais relevantes sejam submetidas ao STF mediante processo de controle abstrato de normas. Ao ampliar, de forma significativa, os legitimados para o controle abstrato de leis e atos normativos, o constituinte acabou por restringir a amplitude e relevância do controle difuso de constitucionalidade. A ampla legitimação, a presteza e a celeridade para que foi pensado esse modelo processual, dotado inclusive da possibilidade de se suspender imediatamente a eficácia do ato normativo questionado mediante pedido de cautelar, fazem com que as grandes questões constitucionais sejam solvidas, na sua maioria, mediante a utilização da ação direta, típico instrumento do controle concentrado. Esse sensível incremento do controle abstrato de constitucionalidade, inclusive com efeito vinculante e eficácia contra todos, gera a conclusão de que se tornou desnecessário que o sistema de controle difuso de constitucionalidade extrapole a esfera do Judiciário. Não é mais necessário, como ocorria antes da EC 16/1965 e, principalmente, depois da CF/88, que os órgãos não jurisdicionais recusem a aplicação de lei considerada inconstitucional. STF. Plenário. MS 35410, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 12/04/2021. Posteriormente, no julgamento do MS 25888, o Plenário do STF reafirmou as conclusões acima expostas, no entanto, disse que o Tribunal de Contas pode, excepcionalmente, aplicar a Súmula 347 em casos de: a) inconstitucionalidade manifesta; ou b) quando existir jurisprudência do STF nesse sentido. Confira: (…) 5. Súmula 347 do Supremo Tribunal Federal: compatibilidade com a ordem constitucional de 1988: o verbete confere aos Tribunais de Contas – caso imprescindível para o exercício do controle externo – a possibilidade de afastar ( incidenter tantum ) normas cuja aplicação no caso expressaria um resultado inconstitucional ( seja por violação patente a dispositivo da Constituição ou por contrariedade à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria ). Inteligência do enunciado, à luz de seu precedente representativo (RMS 8.372/CE, Rel. Min. Pedro Chaves, Pleno, julgado em 11.12.1961). 6. Reafirmação da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal quanto à inviabilidade de realização de controle abstrato de constitucionalidade por parte de Tribunal de Contas ( MS 35.410 , MS 35.490, MS 35.494, MS 35.498, MS 35.500, MS 35.812, MS 35.824, MS 35.836, todos de Relatoria do Eminente Ministro Alexandre De Moraes, Tribunal Pleno, e publicados no DJe 5.5.2021). (…) STF. Plenário. MS 25888 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 22/08/2023.